章惇发“私书”这一行为备受争议。我的想法是：以私书控制对夏战局，极大提高了中央的军事决策效率。与其指责他个人的违规之举，不如反思一下为什么会出现这种所谓的明明是“独相”，却需要通过与边将私通书信的方式统揽军////政的现象？而当经略西北过程中出现失误时，为什么偏偏又要宰相负责？哲宗和宋廷在哪里？在宰相与枢密院长官之间，如果皇帝更信任后者，西府权力不断扩张，那么独相还是独相吗？
我只能说，发“私书”不仅不能证明章惇妄图通过军事胜利巩固权位，反倒反映出哲宗朝二府制度的诸多弊端，真正的问题在于二府制度设置与实际权力分配不均乃至严重失衡。
一、
哲宗朝“三省-枢密院”制度的核心困境在于权力制衡过度导致的决策低效与协调失灵。元丰改制后，枢密院处理军政事务需遵循严格流程，即枢密院将取旨后的“录白”“画旨”送门下省审复，门下省详细校审确认无误后，送尚书省施行，但大事“三省与密院同议进呈”，小事又“枢密院独取旨，行讫关三省”。这种制度设计本意是防止权力集中，却导致两府在决策中常因程序分歧陷入僵局的现象常常出现。两者职责交叉，各方相互掣肘，二府官员将精力耗费在权力争斗上，“每事掎摭窥伺，无所不至”，根本无法专注于政务处理，极大地降低了行政效率，阻碍了中央权力机构的正常运转 。
绍圣四年七月二十七日，孙路请求筑灰家觜寨，章惇支持而曾布以“关中困弊”反对，最终哲宗不得不下诏（诏令下来已经是九月五日），“令路先检视，委有良田千顷、地利经久可足戍守之费，不烦朝廷馈饷，即依所奏施行”。这个例子无意说明在孙路筑城一事中孰是孰非，仅想提问：这种反复审议的流程，在军情紧急时怎么适应实战需求？
章惇在对夏方略上态度极为积极强硬，宋史骂他“肆开边隙”，作为宰相，面对稳扎稳打或者说保守态度，他常陷入“有所欲为，知同列必不合，则必阴以书谕诸帅”的困境， “私书”行为难道不是对制度性决策梗阻的被动突破吗？
二、二府制度的问题
（一）权力分割
枢密院与三省的职权划分看似明确，实际在具体事务的界定上模糊不清，同类事务常需跨部门协调，根本无法使二者各行其是。
（二）奏事班次与信息壁垒加剧内耗
元祐以后，三省与枢密院不再分班奏事，而是采用形成“同对—三省留—枢密院再对”的三班奏事制，枢密院在第三班奏对时拥有“后发优势”，常能推翻三省决议。元符二年十月十八日章惇率先提出趁夏人犯邈川之机“讨伐灭夏”，曾布作为知枢密院事，在“再对”时利用最后一班奏对机会，以“熙宁灭交趾无功”为例，说兴衰存亡必有天数，更强调“夏国非交人可比”，力主休兵，哲宗最终采纳曾布意见，否决了章惇的军事计划。
这种制度设计使二府陷入日有争论、纷纭不决的低效博弈，文书往来频繁，审核环节众多，决策过程缓慢；二府官员之间又政见分歧严重，内耗巨大。我们喜闻乐见的哲宗朝吵成一锅在当时绝非好事。
推行对夏战略、拓边西北的计划时，章惇作为宰相，受到来自三省内部以及枢密院的多方掣肘，许多军事决策需要经过多部门的层层审议，容易因此错失战机。为了突破困境，实现自己的战略意图，他不得不通过发“私书”的方式与前线将领直接沟通，试图弥补繁琐的决策程序和权力制衡机制造成的问题，确保自己的决策能够迅速传达并得以执行。
章惇为了绕过流程，只能通过私书边将，让他们以便宜行事，形成制度外的权力通道。我认为没有任何问题。
这里我大量参考了田志光《北宋中后期“三省—枢密院”运作机制之演变》，并决定采用他所举的例子。
三、
在二府制度无法高效运转的背景下，章惇的“私书”成为一种无奈的必然选择，他的行为可视为一种制度补偿。绍圣四年，吕惠卿擅自遣将进筑杏子河，哲宗“以星变多主兵革，深虞吕惠卿轻动败事。又言章惇多以私书与将佐，卓克索娄之役，安可为朝廷无指挥，可信私书，当以军法戒之”。（我很想吐槽，不畏言天变岂非章惇这句话难道不是讽刺鄙夷章惇吗？赵煦真的能理解王安石他们的思想和总体规划吗？）
但事实上，若严格遵循他们这套事经三班、往返动辄旬月的制度流程，前线将领将因候报往复错失战机。
“私书”虽违反程序，却在一定程度上弥补了制度缺陷。
元符元年王赡、张询突袭行动青唐，朝廷大惊，曾布命张询重新斟酌，并且听候旨意。图方便我直接贴出陈志阳《章惇与哲宗朝拓边西北研究》内容：
然而章惇却背着哲宗与同僚“悉涂改，仍令询如己举兵，即一面从长处置”， 想让张询独自决断用兵。同僚得知后皆反对章惇如此行为，认为当此与西夏交战时不一宜再轻易对青唐用兵。此外，一众同僚都指出张询之所以敢擅自出兵，“必是章惇令他如此举动”。而当哲宗与曾布论及章惇屡以私书指挥边将之事时， 曾布再次指出章惇与张询如此的冒险之举不可取：“惇于边事大踊跃，又欲以此使询立奇功，而同列皆素不预议，功在惇与询两人而已。然行险侥幸，此岂可为？”哲宗认可曾布之言并下令罢黜张询，将王赡降官处分， 同时以孙路知熙州。
…………
对青唐，章惇主张用兵，哲宗等人更倾向于招抚，章惇多次公开自己与孙路的书信，但仍遭致不满与反对。同样，无意争吵孰是孰非，只贴一小段内容：
尽管王赡“建邈川为湟水军”的建言没有被哲宗采纳， 但哲宗并未对王瞻不遵招抚之策而出兵的举动有所排斥，甚至默认其战果。此外，哲宗与众臣已然开始讨论青唐建州的问题并且其间的态度仍有可变化的余地。同时，青唐内部不断发生的变乱也使得宋廷再次意识到了仅凭招抚政策己难解决问题。…………此一战使宋廷认识到蕃部并非真心臣服， 此后宋廷对青唐的政策遂由单一的招抚转为招抚与用兵并重。
这里我又有一个问题：你不能只在胜利的时候才表示支持吧？！章惇密令进取，哲宗曾布等人反对，打赢了，宋庭认可战果，热烈庆贺，（又要暗戳戳说章惇以私书往来，不与众人商议，想独吞功劳）；出现问题了，章惇千夫所指？章惇要负责？我看有些人的理想不见得是开疆拓土吧。
没有得到章惇密谕相机行事的指令，宋军何以快速机动？西夏军事行动具有突发性，如 “夏人犯邈川”，需要前线即时应对，制度无法提供高效决策路径，章惇让将领见机行事有什么问题？
当然，最后虽攻克青唐，却因后援不继得而复失，这些和章惇本人脱不了关系，制度之外的手段脆弱性十分突出。
四、历史解决方案
（一）枢密院边缘化/宰相兼领体制的形成
（我不了解南宋就不胡言乱语了，大致看了几篇估计是错误百出。尽量转述或贴田志光《南宋三省枢密院执政兼任体制及其运行》原文。）
以枢密院独立行使军///政的做法，在战争时期根本行不通。以贵宋赵官家们的能力，几乎不可能达到这种分中有合、合中有分的理想境界。和平年代或者小规模战争时期尚可撑住，全面战争打响后绝不可行。
南宋初年，面对金兵压境的危局，宋廷迅速调整制度，将枢密院职能并入“御营司”，由宰相兼任御营使；建炎三年规定御营使司只负责行在的五军，而其余依旧归属三省与枢密院，枢密院恢复了部分军事职能；建炎四年御营司被撤销之后，朝廷将原御营司侵占枢密院的权力归还枢密院，同时将御营司并入到枢密院中，改为机速房，“诏三省、枢密院同班奏事” （后似乎又“诏三省、枢密院官依东京旧例分班奏事”），协调三省与枢密院理政。多番调整后，在绍兴五年最终形成了“宰相兼治院事，而参知政事之臣，并令兼权，则事归一体”， “至开禧而宰臣兼使为永制矣”。宰相通过兼任枢密使，直接掌控军政决策，避免了二府分置导致的协调成本。韩侂胄等权相皆借此整合资源，推行北伐（或和议），尽管致“权相政治”，但在战时确实提升了决策效率。
（二）
若皇帝能在赋予宰相兼权的同时保持监督，动态把握制衡，那么我想他既可以发挥集权优势，又不至于使专权失控，何须用你的破祖宗家法？（其实我觉得熙宁做得不错，不过我也不了解不乱说了）反观哲宗朝，未能强势协调二府，反促“每议事，必相诋讦”，最终呈现出低效局面。
北宋二府制度的初衷是上下相维、轻重相制，但在哲宗朝的实践中，因“异论相搅”走向严重僵化。南宋的“宰相兼枢密使”有权相专权风险，却在更为急迫的危机中证明：制度性制衡无法适应现实需求时，适度集中军政权力是必要选择。章惇的“私书”行为，我不要脸点说，正是这种制度变革的先声——正规流程失效，他不得不让非正式权力通道成为维系体系运转的必要补充。南宋的制度调整，是对这一现实需求的正式且有力的回应。
权力制衡的核心价值在于防止专权，而非牺牲效率，因 “防弊” 而致 “失能”，是明珠弹雀，得不偿失。
《宋代二府关系之研究》中，作者摸索出一条规律，“凡是和平岁月，枢密院决策相对独立，宰相时常被排除在外；然一旦发生战争，宰相立即重新参与决策，而且皇帝也要发布各种诏书，以强调宰相的参与作用。宋朝偏偏是一个战争频仍的年代，因此，二府的关系也就更加‘剪不断、理还乱’了。”
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